۴ شهريور ۱۳۹۳
رئيس کل بانک مرکزي اخيراً در مصاحبه‌ها و سخنراني‌هاي مختلف از توافق کلي با دولت براي حذف تکاليف بودجه‌اي و تسهيلات تکليفي از لايحه بودجه سال 1394 کل کشور سخن گفته‌اند. اين مصاحبه‌ها، بازخوردها و واکنش‌هاي متفاوتي را در ميان اهالي رسانه و صاحبنظران اقتصادي برانگيخته است. به منظور روشن شدن اهميت اين رويکرد و دلايل اتخاذ آن، مصاحبه کوتاهي با رياست‌کل بانک مرکزي در اين زمينه داشته‌ايم که مشروح آن ذيلاً ارائه مي‌گردد.
روابط عمومی
◄جناب آقاي دکتر سيف؛ ضمن تشکر از وقتي که در اختيار سايت بانک مرکزي قرار داديد، اخيراً نقل‌قول‌هايي از جنابعالي در گفتگوهاي رسانه‌اي و جلسات گوناگون نقل مي‌شود که در آنها به عدم اعمال تسهيلات تکليفي و تکاليف بودجه‌اي در لايحه بودجه سال 1394 کل کشور اشاره مي شود. اصولاً چرا بانک مرکزي براي اين موضوع اهميت قائل است؟
اهميت حذف تکاليف بودجه‌اي براي نظام بانکي ناشي از کارکردهاي آن است. در يک نظام اقتصادي سالم، بانکها عمليات مالي خود را بر اساس اصول فني و اقتصادي تنظيم و اجرا مي‌نمايند و طبعاً در مقابل تصميم‌هاي خود نيز پاسخگو هستند. يعني بانکها در وهله اول منابع خود را به فعاليتهاي با بازدهي مناسب تخصيص مي‌دهند، ولي اگر به دليل خطاي تصميم‌گيري منابع بانکي به سمت فعاليتهاي با بازدهي پايين سوق داده شوند و يا به دليل شرايط قابل پيش‌بيني، امکان بازپرداخت منبع اعتباري وجود نداشته باشد، مسئوليت عدم بازگشت منابع به بانک اعطاء کننده تسهيلات بازمي‌گردد که بدون رعايت معيارهاي فني، اقتصادي و مالي طرح، اقدام به تخصيص منابع کرده است. اگر قرار است بانکها در مقابل مطالبات غيرجاري و بدهي‌هاي مشکوک‌الوصول مورد سئوال قرار گيرند و يا نسبت به عملکرد اعتباري‌شان پياپي ابراز ترديد شود، لازم است در ابتدا مشخص شود که درجه آزادي عمل بانک در اعطاي تسهيلات موصوف چقدر بوده است و متناسب با آن، چه اقداماتي را انجام داده‌اند. اين در حالي است که در مقوله تسهيلات تکليفي و بودجه‌اي، موضوع ارزيابي فني و اقتصادي پروژه از اهميت لازم برخوردار نيست و لذا مسئوليت‌پذيري بانکها در خصوص تسهيلات اعطايي نيز بي‌معني خواهد بود. علاوه بر اين، تکليف به بانکها براي تخصيص بخشي از منابع اعتباري خود به طرحهاي مورد نظر سياستگذار، در عمل واجد اثر جانشيني جبري بوده و شرايط را براي ديگر متقاضيان منابع بانکي و فعالين بخش خصوصي سخت‌تر مي‌کند و در نتيجه نيازهاي موجه آنها در اين زمينه برآورده نمي‌شود.
◄ يعني جنابعالي معتقديد کاهش مداخلات دولت در امور بانکي موجب بهبود عملکرد بانکها مي‌شود؟
در مباني نظري علم اقتصاد، از مداخله دولت در امور بانکي به عنوان "سرکوب مالي" ياد مي‌شود که در آن دولت با اهدافي نظير افزايش سرمايه‌گذاري، ايجاد فرصتهاي شغلي و حمايت از برخي فعاليتها، در عملکرد معمول بانکها مداخله مي‌نمايد. مواردي نظير تعيين غيرتعادلي نرخ‌هاي سود بانکي و بدون توجه به ساير مولفه‌هاي اقتصادي، سهميه‌بندي تسهيلات بانکي و اعمال تسهيلات تکليفي از مصاديق بارز سرکوب مالي به شمار مي‌آيند که از طرق مختلف فرايند واسطه‌گري مالي بانکها را مخدوش و تضعيف مي‌نمايند. ليکن تجارب جهاني و حتي تجارب موجود داخلي در اين زمينه، حاکي از اين است که اتخاذ چنين رويکردهايي نه تنها اهداف اوليه سياستگذار را تامين نمي‌نمايد، بلکه با ايجاد اخلال و آثار تزاحمي جانبي در کارکرد شبکه بانکي، ساير مولفه‌هاي اقتصادي را نيز با مشکلات جدي مواجه مي‌سازد.
◄يک سئوال مهم اين است که حجم و مقياس تسهيلات تکليفي براي بانکها چقدر بوده و براي چه اموري ابلاغ شده است؟
موارد مصرف تسهيلات تبصرهاي که در قالب تبصره‌هاي قوانين بودجه كل كشور ابلاغ مي‌شود، عمدتاً تامين مالي پروژه‌هاي بزرگ، طولاني مدت و ديربازده (مانند مترو، توسعه نيشكر و صنايع جانبي)، طرحهاي اشتغالزا و اجتماعي را شامل مي‌شود و ترجيحات بخشي و يا منطقه‌اي، بيشترين نقش را در تعيين و تصويب آنها دارد. اگرچه حجم تبصره‌هاي تکليفي در سالهاي اخير کاهشي بوده، ليکن اين الزامات و تکاليف به اشکال ديگر ادامه يافته است: تسهيلات تكليفي مربوط به گسترش بنگاههاي كوچك اقتصادي، زود بازده و كارآفرين، تسهيلات اعطايي به دستگاههاي مباشر كالاهاي اساسي، اصل و سود تسهيلات تبصرهاي و مطالبات بانکها از دولت بابت يارانه سود و ساير تسهيلات تکليفي نظير سهميه تسهيلات بهسازي و نوسازي مسکن روستايي براي سالهاي 1389 و 1390 جمعا" به ميزان 60 هزار ميليارد ريال، اعطاي تسهيلات به بافتهاي فرسوده و نامناسب شهري به ميزان 21 هزار ميليارد ريال از محل منابع داخلي بانکها، از جمله مصاديق تسهيلات تکليفي در سالهاي گذشته بوده‌اند.
◄آثار منفي اين الگوي اعطاي تسهيلات دولتي براي بانکها به طور مشخص چه بوده است؟
بانکهاي دولتي در غالب سالها ناچار شده‌اند بخشي از سپرده‌هاي مردم را ـ که طبق قانون عمليات بانکي بدون ربا تنها موکل آنها و حافظ منافع‌شان بوده‌اند ـ در طرح‌هايي سرمايه‌گذاري کنند که فهرست آنها توسط دولت و در قالب قانون بودجه و ديگر اسناد و الزامات دولتي، تعيين مي‌شده است. در غالب موارد، اين تسهيلات نه تنها داراي وثيقه لازم و متناسب نمي‌باشند، بلکه مشمول نرخ‌هاي سود ترجيحي نيز بوده‌اند. با وجود حمايت‌هاي ياد شده و تزريق منابع محدود بانکها به بخش‌ها و طرحهاي حائز اولويت (موضوع تسهيلات تکليفي)، به دلايل گوناگون آثار مثبت مورد انتظار در بهبود شرايط فعاليت و بخش هدف حاصل نشده است. بررسي‌ها نشان مي‌دهد در بسياري از موارد تسهيلات اعطايي نه تنها وارد فعاليت مورد نظر نشده، بلکه در برخي شرايط حتي تعادل بازارهاي مالي و ديگر بازارهاي کليدي را نيز مختل نموده‌اند و در نهايت نيز به بدهي مشکوک‌الوصول و غيرجاري براي بانک دولتي تبديل شده‌اند. با قفل شدن بخشي از منابع بانکهاي دولتي و غيرجاري شدن آنها، وضعيت ترازنامه اين بانکها مخدوش شده و در نتيجه بانکهاي دولتي از توان رقابتي لازم با بانکهاي خصوصي برخوردار نيستند و در نهايت، شاخص‌هاي سلامت نظام بانکي نيز تنزل يافته است. البته پايين بودن توان رقابتي بانکهاي دولتي در مقايسه با بانکهاي غيردولتي عوارض نامناسب تبعي ديگري را نيز به همراه دارد. به عنوان مثال، در چنين شرايطي برخورد يکسان سياستگذار با اين دو گروه بانکي و تجويز نسخه واحد براي هر يک از اين گروه‌ها، نظام بانکي را با مشکلات ديگري همراه خواهد ساخت. ضمن اينکه منابع مذکور از چرخه تامين مالي پروژه‌هاي بعدي بازمانده‌اند و در نتيجه بنگاه‌ها از بابت کاهش دسترسي به اعتبارات و تسهيلات بانکي، مداوماً گلايه‌مندند. به اين تبعات بايد موارد زير را نيز افزود:
• تشديد تورم ناشي از افزايش اضافه برداشت بانکها در نتيجه اختلال در جريان منابع- مصارف بانکها و در نهايت نرخ بالاتر رشد نقدينگي؛
• تبعات تخصيص غيربهينه منابع مالي کمياب بر رشد اقتصادي؛
• محروم شدن بخشي از مشتريان عادي بانکها از دريافت تسهيلات و تقويت بازار غيرمتشکل پول؛
• کاهش سودآوري بانکها به دليل رويکردهاي سرکوب مالي در تعيين نرخ سود تسهيلات تکليفي؛
• افزايش خطرپذيري و ريسک اعتباري بانکها در نتيجه كمك بلاعوض تلقي‌نمودن اين تسهيلات توسط برخي از ذينفعان آن؛
• ناسالم شدن ترازنامه بانکها به دليل افزايش مطالبات از دولت که عمدتاً از محل تعهدات دولت در قبال تسهيلات تکليفي و يارانه سود مربوطه ايجاد مي‌شوند.
• خارج شدن حجم زيادي از منابع مالي بانكها از دسترس آنها در موارد مشارکت در تامين اعتبار سرمايه در گردش شركتهاي مباشر تامين كالا.
◄آيا اين رويکرد به معناي مخالفت بانک مرکزي براي اعمال نقطه‌نظرات دولت در سياستهاي اعتباري است؟
قطعاً اينگونه نيست. بانک مرکزي معتقد است حمايت از طرح‌ها يا بخش‌هاي اقتصادي بايد هدفمند، قابل پايش و شفاف باشد تا زمينه براي رانت‌جويي، نامتوازن شدن بهره‌مندي بخش‌هاي اقتصادي از تسهيلات بانکي و برهم‌خوردن الگوي توزيع ثروت در جامعه فراهم نشود. نظام بانکي کشور و سياستهاي اعتباري يکي از ابزارهاي قدرتمند براي اعمال سياستهاي اقتصادي دولت است، اما استفاده از اين ابزار بايد به شيوه مناسب و با حداقل آثار جانبي منفي صورت گيرد. دولت مي‌تواند اهداف حمايتي خود را از طريق وجوه اداره شده و يا پرداخت يارانه سود دنبال کند و در مقابل، بانکها را در انتخاب طرحهاي سرمايه‌گذاري مختار کند. بديهي است اين اختيار ضمن زمينه‌سازي براي حمايت از فعاليتهاي هدف، پاسخگوئي و شفافيت بانکها و تسهيلات گيرندگان را نيز به همراه خواهد داشت.
◄از منظر بانک مرکزي، چارچوب مطلوب ايفاي نقش بانکها در تامين مالي اقتصاد چگونه است؟
بانک مرکزي به خوبي نسبت به ويژگي‌هاي نظام تامين مالي کشور وقوف دارد و معتقد است بايد طي زمان، نظام تامين مالي اقتصاد به‌گونه‌اي اصلاح شود که از اتکاي مفرط توليد و سرمايه‌گذاري به تامين مالي توسط بانکها، کاسته شود. پايدارترين و منطقي‌ترين چارچوب براي نظام تامين مالي آن است که بازار پول تامين کننده نيازهاي کوتاه‌مدت و سرمايه در گردش واحدهاي توليدي باشد و تامين منابع مالي لازم براي ايجاد سرمايه ثابت و سرمايه‌گذاري اوليه در مقياس بالا، توسط بازار سرمايه صورت گيرد. در همين راستا نيز در تنظيم سياستهاي اعتباري بسته حمايتي دولت براي خروج غيرتورمي از رکود، تامين سرمايه در گردش واحدهاي توليدي در اولويت اول و تامين مالي طرحهاي نيمه تمام حسب پيشرفت کار نيز در اولويتهاي بعدي قرار گرفته است. علاوه بر اين، در لايحه دولت براي رفع موانع توليد، پيشنهاد شده حداقل 25 درصد از منابع مالی مورد نياز پروژه های سرمايه‌گذاری از محل حقوق صاحبان سهام تامين شود و اعطای تسهيلات به بنگاههای بزرگ نيز منوط به ارائه صورتهای مالی حسابرسی شده گردد.
◄آيا اين رويکرد در درازمدت هم دنبال خواهد شد؟
اگرچه بانک مرکزي معتقد است بانکهاي کشور در استفاده از منابع خود بايد از درجه مناسبي از آزادي عمل برخوردار باشند و در مقابل نتايج آن نيز پاسخگو باشند، ليکن پيگيري رويکرد مورد نظر در بسته حمايتي دولت براي خروج غيرتورمي از رکود اقتصادي بيشتر از اين منظر بوده که حجم منابع قابل تجهيز در اقتصاد در کوتاه‌مدت محدود است؛ در نتيجه در استفاده از منابع موجود ناچاريم هدفمند و اصولي رفتار کنيم. آنچه که در کوتاه‌مدت دنبال مي‌شود، تسهيل چرخش اعتبار در اقتصاد، بهبود دسترسي بنگاههاي اقتصادي به سرمايه در گردش و روان‌شدن امور بانکي فعالين اقتصادي است. در حال حاضر، توان تسهيلات دهي شبکه بانکي کشور در سال 1393 در حدود 2400 هزار ميليارد ريال برآورد مي‌شود. ليکن در چارچوب لايحه رفع موانع توليد، تمهيداتي انديشيده شده تا توان اعطاي تسهيلات بانکها افزايش يابد. پيش بيني مي‌شود که در صورت عملياتي شدن اين تمهيدات (نظير افزايش سرمايه بانکها، حل‌و فصل بخشي از مطالبات غيرجاري، فروش اموال مازاد بانکها و افزايش سهم متقاضيان تسهيلات در تامين مالي طرحهاي اقتصادي) مي‌توان اميدوار بود قدرت اعطاي تسهيلات بانکها در سال جاري تا 2800 هزار ميليارد ريال افزايش يابد.
اما در درازمدت، اين فرصت وجود دارد که حسب شرايط و امکانات موجود، برنامه‌ريزي منعطف‌تري داشت و از ابزارهاي متنوع به طور مناسب، استفاده نمود. يادآور مي‌شود ميزان استفاده از منابع مالي خارجي به واسطه تحريم‌هاي پيش‌رونده در چند سال اخير، ناچيز بوده و ورود سرمايه خارجي نيز در گلوگاه تحريم‌ها متوقف شده است. علاوه براين، تحريم‌ها سبب کاهش درآمدهاي ارزي دولت شده و رکود داخلي نيز، توان کسب درآمدهاي ريالي و اخذ ماليات را محدود کرده است. پتانسيل‌هاي تجهيز منابع در بازار سرمايه را مي‌توان در ميان‌مدت و بلندمدت فعال کرد و همزمان با خروج اقتصاد از رکود، انتظار مي‌رود ميزان بازدريافت تسهيلات اعطايي بانکها نيز ارتقاء يابد. علاوه برآن، راهکارهايي براي تقويت بنيه مالي و توان سرمايه‌اي بانکهاي دولتي انديشيده شده است که سبب ورود منابع مالي جديد به ترازنامه بانکها خواهد شد و همانند گذشته افزايش سرمايه بانکها صرفاً از محل تجديد ارزيابي دارايي‌ها تامين نخواهد شد. مجموعه اين عوامل سبب خواهد شد چشم‌انداز تامين مالي اقتصاد در درازمدت، مناسب باشد؛ ليکن فعال‌سازي اين راهکارها زمان‌بر بوده و عملياتي نمودن آنها مستلزم صرف زمان و رفع موانع موجود مي‌باشد.
◄ براين اساس، بانک مرکزي نگاه متناسب و زمان‌بندي شده‌اي به سياستهاي اعتباري دارد. از وقتي که در اختيارمان گذاشتيد؛ سپاسگزاریم.